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朱瑞, 张青青. 网格化政策演变逻辑和优化路径[J]. 社会政策研究, 2023, (3):112-123.

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朱瑞, 张青青. "网格化政策演变逻辑和优化路径." 社会政策研究 3(2023):112-123.

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朱瑞, & 张青青. (2023). 网格化政策演变逻辑和优化路径. 社会政策研究(3), 112-123.

【摘  要】在2003—2023 年的20 年时间里，“城市管理网格化”逐步演变为“社区治理网格化”。目前“社区网格化”基本覆盖全国城乡，成为推动我国基层社会治理现代化的重要抓手。通过研究网格化发展历程和相关政策文本，发现网格化政策发展具有明显的演变逻辑，即在技术迭代升级的推动下政府理性选择主动求变，推进网格化实践和政策发展。在现代化社会由“固态”向“液态”转化过程中，在地方政策的主导推动下，政策随着网格化议题转换而阶段性演进。虽然经受着政策主体分散、政策执行“网社不分”、政策宣传薄弱等诸多制约因素，但整体来看，未来趋向于业务和人员的双重融合。为了进一步优化政策路径，还需要从政策主体、理念、对象、执行等方面厘清“单一与多元”“管理与服务”“繁杂与统筹”“城市与乡村”之间的关系。
【关键词】网格化 政策历程 演变逻辑 优化路径

网格并不是新生词汇，生物学、信息学、地理学等学科广为使用这一概念，虽然各有其应有之义，但大体还是把网格作为一种空间分析技术或方法，希望在空间范围内整合相应资源。从2003 年到2023 年，网格化在我国经历了20 年的建设和发展，逐步从“城市管理网格化”演变为“社区网格化”。网格化目前已经成为基层社会治理现代化的助推器，社区网格化也成了基层有效治理的重要抓手。那么伴随着网格化建设和发展的这20 年，其政策演变的逻辑是什么？从历史变迁和政策文本的双重视角来看，网格化的政策重点或优化路径是什么？本文试图回答好这些问题，希望从整体把握网格化政策发展脉络，提出推进市域社会治理现代化的思路建议。

一、网格化及其政策研究回溯

2003—2009 年城市管理网格化时期，学者们主要从数字城管、政府电子政务等视角关注和研究城市网格化管理的内在机理和行动逻辑，并由此提出“网格化管理”理论，这一理论后来被应用到改善区域环境、处置突发事件等社会事务工作中来。从近20 年的发展来看，2010—2013 年这三年的学术研究及其成果贡献具有奠基性，特别是基于我国实践提出的一系列新认识和新观点，为后来者奠定了研究基础、提供了学理支撑。比如除了继续讨论北京城市管理网格模式以外，还总结提炼了仙林模式、宜昌经验，并以北京朝阳为案例丰富和完善了无缝政府理论（杨宏山、皮定均，2011），通过分析研究浙江舟山的“网格化管理、组团式服务”经验，创新性地提出了网格具有基层社会“再组化”、政府“流程再造”（竺乾威，2012）等观点。这些观点和认识直到今天仍在被提及和运用。随着网格化被拓展运用到社会治理和社会建设领域，人们逐渐认识到网格化管理不仅仅是以数字化手段创新城市管理的模式，更是后单位时代的一种新型的基层社会整合方式（吕方、田毅鹏，2015）。由于议题被拓宽，研究视角也被拓宽到社会学、公共管理、政治学等学科领域。大家也开始理性和辩证地看待网格化，认为网格化模式的核心问题与我国居委会制度一样，无法逃脱行政主导过强、自治不足的问题。理论界提出了“网格泛化”的概念（刘安，2014），指出应该使网格化管理模式与社区自治相互协动（田毅鹏、薛文龙，2012），在基层形成多元主体良性互动局面。与此同时，由于网格化管理被广泛复制到农村地区，在一片叫好的同时也有部分人士较为理性地看待其在农村的适应性问题，认为城市网格化管理的方式不能简单复制到农村（田雄、曹锦清，2016），以熟人社会、“空心化”和大面积农田或山地为主要特征的农村地区是否同样需要网格化？这引起了大家对农村网格的重新审视。在这些辩论中也不乏学者对网格化未来的思考，认为应该从网格化“管理”向网络化“治理”转变，要吸纳更多社会力量和群众自治力量参与到“网格”这个更小的治理单元中，把网格作为基层社会的组织载体，推动基层社会形成多元主体共治的局面。2020年全国各地纷纷以“小网格”迎接“大战役”，积极细化网格，形成横到边、纵到底、全覆盖、无死角的疫情防控工作格局，社区网格由此被学界誉为“超级网格”（田毅鹏，2021）和“整体网格”（容志、秦浩，2020）。

网格化建设和发展离不开政策推动，而政策扩散过程及其执行又是推进网格化建设和发展的重要因素。有学者通过分析全国40 个省会城市、副省级城市和直辖市开展网格化的情况，发现政策创新扩散与制度压力和经济发展水平呈正相关，而与城市辖区面积大小和行政层级高低呈负相关（赵强，2015）。也有少量研究关注了政策扩散的主体间变异，提出理念变异、内容变异和效果变异三维判别标准，并试图识别导致变异发生的动力和约束条件（林雪霏，2015）。此外基于政策过程视角，结合地方实践对其政策形成过程的内在逻辑与机制进行剖析，有学者认为网格化服务管理政策在扩散过程中会自发地进行学习和创新（于溯阳，2016）。在网格化政策执行方面，多数学者运用西方理论分析我国基层实践，如基于范·米特与范·霍恩的政策执行系统理论对我国农村地区执行网格化政策进行分析（柴宝勇、周君玉，2020）。个别学者通过多政策文本量化分析其逻辑演绎过程，提出政策演变的“探索推广—拓展应用—规范发展”的三段论（曹海军、侯甜甜，2022）等。

总之，学界研究具有一定阶段性，其研究内容和理论视角比较丰富，除了运用西方的理论来分析问题以外，也基于我国实践实际构建起了分析框架。但是关于网格化政策研究相对较少，对于网格化本身发展和政策发展关系以及历经20 年时间网格化不断增强而未被弱化尚未给出解释。个别文献对于网格化的发展历程及其政策演变过程进行了梳理，但时间跨度不包括近四五年，并且对于政策为什么偏离等没有给出合理解释。为此，本文从网格化本身发展历程及其相关政策文本的双重视角来全面分析网格化政策的发展轨迹及其内在演变逻辑，并试图对以上问题作出解释。

二、网格化政策演变逻辑

网格化政策演变具有明显的理性选择逻辑、流动性逻辑、实用主义逻辑以及整体治理逻辑，即在技术迭代升级的推动下政府理性选择主动求变，不断推动网格化实践和政策发展。同时在现代化社会由“固态”向“液态”转化过程中，以及在实践倒逼和地方政策的主导推动下，网格化政策随着议题转换而阶段性演进。虽然在发展中还存在一些制约因素，但面向未来总体趋向融合。

（一）理性选择逻辑：技术迭代升级下的政府主动求变

近20 年是全球数字技术蓬勃发展的20 年，数字技术作为继工业革命之后新一轮技术革命，给全球经济社会发展带来了结构性变革。网格化技术是新型数字技术的一种，在大数据、云计算、物联网等新兴技术的配套迭代升级下直接推动了网格化应用变革。这样的技术变革推动，使得网格化技术从最开始运用到城市井盖“部件”管理逐步与社会领域各业务场景深度融合而形成“事件”管理；从最初的城市监督员（网格员）上门收集数据建立数据库、建立系统平台，发展到如今以网格为“底座”构建了城市大脑、“数智城”等；从最初的运用手机端城市通发现问题到当今把微信群作为与居民的沟通工具，以及最近一些技术公司运用ChatGPT 技术让机器人来代替网格员收集群众诉求等。这些都是由技术变革带来的网格化应用上的变革，进而推动了基层社会各方面变革。近年来，全国各地清晰地认识到数字化给网格化带来的深刻影响，纷纷把其写入制度文件或实践规范。如有城市把“信息化”写入城乡网格化服务管理条例，要求“按照全省统一的数据、功能标准建设网格化社会治理智能应用平台”，同时着重强调“加强网格化信息安全管理”“确保数据安全”^①国家法律法规数据库：徐州市城乡网格化服务管理条例，https://flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDg xODE3ZTliMjU0NjAxN2VmYzJlM2YzMjM0ZDE，最后访问日期，2023 年8 月2 日。等。

持有理性选择主义的学者认为理性行动者趋向于采取最优策略，以最小代价取得最大收益。网格化建设缘起于现实需求，但发展于政府自身的主动求变，也即政府自我变革。这样的变革有外界环境的驱动，但更重要的是“刀刃向内”，是政府自身的主动适应和主动求变。实际上，也只有这样的变革才能让政府以较小的代价回应瞬息万变的现代社会发展需要。政府自身只有在思想认识上和在体制上主动寻求突破，即尝试着从内部打破蛋壳，才能孕育出生命和新机。比如网格系统平台依托先进技术突破数据壁垒，可以达到数据共享和业务流程再造，能够实现让政府科层结构更加扁平化，让林立的部门更加协同。由于牵涉到部门利益，如果不依靠技术手段而单靠高位推进或顶层制度设计，这些将很难在短时间内实现。目前各地政府已经认识到自我革命的重要性，主动拥抱数字化技术手段，希望数字技术能为地方经济社会发展带来新的动能。但需要重申的是，和技术相比，变革的关键还在于政府内部有意愿、有能力运用技术优势来规避科层体制短板。如有些城市政府主动回应数字时代数据治理要求，成立以市委市政府领导为组长的工作小组，在全市范围内统筹推进市域社会治理一体化建设，在纵向层级和部门之间依托线上和线下的协商沟通机制，打通部门和数据壁垒，推进部门之间数据共享，从而实现全市治理“一盘棋”的局面。政府的自我变革同时也是引擎，这样的“先变”可以辐射带动生产生活方方面面的变化。比如在城市网格化管理时期，主要是通过网格监督员“扫街”发现问题，而社会治理网格化以及社区网格化时期，网格员改变思路，主动上门入户了解民情，网格由此也从发现监督社会问题演变成了解民众诉求的一个渠道，增加了政民互动的机会。

（二）流动性逻辑：在议题转换中阶段性演进

齐格蒙特·鲍曼（Zygmunt Bauman）指出“流动性”是现代化社会的一个特征，认为我们的社会将从“沉重的”“固态的”、以硬件为中心的现代性向“轻灵的”“流动的”、基于软件的现代性转变。变动成为现代社会的唯一不变，在这样变动的社会中，网格化技术手段不断与各种场景融合，其政策伴随着议题变化而不断演变。此外，近年来我国学者对于网格政策演变历程大多持有“三段论”观点。如王枫云等将我国城市社区网格化管理的国家政策分为初创探索（2005—2012 年）、深化拓展（2013—2016 年）、精准优化（2017—2020 年）三个发展阶段（王枫云等，2022）。实际上早在2003年和2004 年，北京市和上海市分别作出了政策部署。时至2023 年，时间跨度被拉长到20 年。因此可以在已有“三段论”基础上尝试重新划分为四个阶段，即初创、拓展、整合和定型，每个阶段呈现出各自特征，其政策内容随着议题变化而呈现阶段化演进特征（见图1）。

图1 我国网格政策演变历程

2003—2009 年初创阶段，网格技术被创造性地运用到城市管理，围绕“城市管理网格化”议题制定政策。2003 年，北京市东城区成立了以区委书记为组长的创新城市管理模式课题组，对《依托数字城市技术创建城市管理新模式》课题进行了深入调查研究，提出了加强城市管理的“万米单元网格管理法”（陈平，2005）。北京市东城区首创的这一做法对网格化建设和发展的影响是巨大和深远的，以此为起点网格化现在已经覆盖全国城乡。2010—2013 年拓展阶段，网格化技术从城市管理延伸到社会治理，“社会治理网格化”这一议题进入政策过程。2010 年10 月，中央政法委、中央综治委确定全国35 个市（地）、县（市、区）作为全国社会管理创新综合试点。2013 年11 月，党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的决策部署，“社会管理”跃升为“社会治理”，更加强调多元主体共同治理社会。这次全会也同时提出了“网格化管理、社会化服务”的基层治理方向，也正是在中央的宏观政策主导推动下，网格化理念和技术逐步与各行业融合，覆盖全国城乡地区。2014—2019 年整合阶段，社会治理网格化蓬勃发展，结合“社会治理”统合特征整合相关政策。“社会治理”内涵丰富，领域覆盖面广。这一阶段一些地区开始出台相关政策文件，把分散的城市管理网格化、社会服务网格化、治安防控网格化在体制机制和技术上进行整合。比如2015 年北京市先后颁布了《关于加强北京市城市服务管理网格化体系建设的意见》和《北京市城市服务管理网格化体系建设基本规范（试行）》《北京市城市服务管理网格化体系建设指导目录（试行）》《北京市社会服务管理精细化测评指标（试行）》等“1+3 文件”，这一系列文件不仅回应了党的十八届五中全会关于社会治理精细化的安排部署，更加体现了北京市以网格化打造精细化管理和精准化服务的先进理念和创新做法。2020 年至今定型阶段，社区网格化全面建设，深入推进“城乡社区网格化”相关政策。“社会治理网格化”是较为宏观层面的活动，将其落实落细就是要在基层社会，特别是在城乡社区内进行网格化建设。加快实施“社区网格化”成为近年来各地工作重点。如有些城市通过购买服务或公益创投形式鼓励社会组织参与社区网格服务供给。有些城市把网格化服务管理工作纳入绩效考核，并明确规定给予优先晋升或在事业单位招考中优先录用。^①国家法律法规数据库：昌吉回族自治州城乡网格化管理服务条例，https://flk.npc.gov.cn/detail2.html?Z mY4MDgxODE4MGUwYTYxMzAxODBmOTdjYTM4YjNjNWI%3D，最后访问日期，2023 年8 月2 日。此外，随着社区网格深入发展，网格员和社区工作者逐步融为一体，网格职能和社区服务趋于融为一体，网格原有的城市管理和监管部门执行的职能消失殆尽，服务民生、为民办事成为网格员的主要业务内容。与此同时，部分地区出现了“微网格”“网格实体化”等创新做法，依托网格微单元凝聚更多社会力量和群众力量参与到社区公共事务处理中。结合发展实际，一些地方将网格划分为“综合网格”和“专属网格”并规定其性质和功能^②镇江市人民政府：镇江市城乡网格化服务管理实施细则，http://www.zhenjiang.gov.cn//zhenjiang/szfgz/202112/ce544845273e4c54aa2095f9409448e6.shtml，最后访问日期，2023 年8 月2 日。；一些地方对新近出现的“微网格”做出“可以在划定网格的基础上，设立‘微网格’，一般覆盖常住村（居）民50 到80 户”^③国家法律法规数据库：舟山市网格化服务管理条例，https://flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDgxOD E4N2MyOWIxNDAxODdlNTc3ZDlmMTU1OTk%3D，最后访问日期，2023 年8 月2 日。的规定。

（三）实用主义逻辑：实践倒逼与地方政策主导推进

“所谓真理，无非就是对于经验的一种解释，对于复杂的经验解释得通。如果解释得通，它就是真理，对于我们有用，有用就是真理。”（冯友兰，2001）网格化在我国已经发展20 年，近20 年发展态势不断增强而不见其衰微，说明这样的治理理念或模式符合我国基层社会实际，对于城市管理或基层治理是“有用”的。从实践和政策的关系来看，其实用主义体现在两个方面，实践倒逼政策发展和地方政策主导着推进发展。从倒逼式发展来看，网格化在我国的建设和发展很好地印证了“实践出真知”“智慧来自民间”的道理。网格技术虽然被较早地应用于生物、地理等领域，但是真正被广为认知和传播主要还是北京市东城区2003 年的实践探索。当时为了迎接奥运会举办，北京市东城区尝试着在超大城市中管理好小井盖，将网格技术手段创新性地应用到城市管理中。与此同时，上海市政府为抗击“非典”，基于“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制，实践探索出网格化管理模式。在取得抗击“非典”胜利的基础之上，2004 年上海市正式提出“网格化管理”的概念，并在《中共上海市委常委会2004 年工作要点》中将“网格化管理”概念及其运作方式作为重要内容下发，安排部署相关工作（魏礼群，2018）。北京和上海的实践做法之后引起了政界的关注和讨论，一项基层实践探索上升为国家政策并倒逼国家政策发展。2013 年“网格化服务管理”首次出现在党的十八届三中全会公报中，引起了社会各界广泛关注，这一年可以说是网格化建设和发展的转折点。之后几乎历次中央委员会全体会议以及全国人民代表大会都提出了网格化建设要求（表1）。其中，2015 年党的十八届五中全会提出社会治理精细化要求，这是网格化在中央文件中被首次赋予精细治理的内涵，当时也引起了社会各界热议。2018 年，习近平总书记视察上海时强调“既要善于运用现代科技手段实现智能化，又要通过绣花般的细心、耐心、巧心提高精细化水平，绣出城市的品质品牌。”^①习近平在上海考察，https://www.gov.cn/xinwen/2018-11/07/content_5338215.htm 最后访问日期，2023年8 月2 日。上海市随后以网格化为基座开始探索“一网统管”，将城市管理业务融合到一个平台建设的模式，这一做法后来也被推广至全国。时至2022 年，党的二十大把社会治理纳入国家安全治理体系建设的布局下，提出完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态^①习近平:高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告，https://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm，最后访问日期，2023 年8 月2 日。，明确了网格化管理对于完善社会治理体系和国家安全体系的重要价值以及进一步明确了社区网格化建设任务要求。

表1 国家重要会议对网格化建设的部署

与此同时，地方政策相对活跃并主导推进发展。在北大法宝以“网格”为标题，查询到2003—2023 年中央仅出台7 项政策文件，而地方出台了900 多项规章制度^②北大法宝：https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad2，最后访问日期，2023 年8 月2 日。。这7 项文件主要聚焦在食品安全、安全生产、消防安全以及一些网格化国家标准规定等。地方的规章制度主要包括规范性文件、司法文件以及工作性文件等，政策对象除了聚焦在安全层面外，还包括耕地保护、大气污染、城乡网格化服务等。由此可见，无论是数量还是覆盖面，地方政策相对活跃，主导着网格化建设和发展实践，实际上在网格化建设的早期离不开住建部从国家层面的政策推动。2005 年，住建部敏锐地捕捉到网格化管理对于中国城市建设和发展的重要价值，在国家层面首先作出部署安排，将其正式列入国家十五科技攻关计划，同年4 月城市网格化管理模式取得了科技成果鉴定证书。与此同时，住建部印发《关于公布数字化城市管理试点城市（城区）名单的通知》，首次确定在北京市朝阳区、上海市长宁区、南京市鼓楼区和武汉市江汉区等十个城市进行网格化管理试点；天津市河西区、重庆市高新区和万州区、合肥市、石家庄市、郑州市等地先后在2005 年、2006 年成为第二、三批试点城市。^③住房和城乡建设部：关于加快推进数字化城市管理试点工作的通知，https://www.mohurd.gov.cn/gongkai/zhengce/zhengcefilelib/200805/20080507_167507.html，最后访问日期，2023 年8 月2 日。住建部的政策推动和试点工作开展，使得全国各地开始关注并探索这一新型城市治理模式。2010 年之后网格化技术不断与各种社会事务融合，但在国家层面没有机构统筹，关于网格化的部署安排除了出现在党和国家重大会议文件外，至今没有出台与之相关的国家层面的整体性、专门性文件。与之相对的是基层网格实践比较活跃，各地纷纷出台自己的政策文件。如2013 年上海市较早地以政府令颁布了规章制度《上海市城市网格化管理办法》。2020年江苏省省长签发了人民政府令（第141 号），正式发布了《江苏省城乡网格化服务管理办法》。

（四）整体治理逻辑：在制约中趋向融合

网格化及其政策发展的趋势和方向是“融合”。但是在“融合”过程中也存在一些制约因素。按照整体治理理论，融合一般包括横向部际协调、纵向层级整合和部门功能整合三个层面（朱瑞、顾林妮，2021）。其中横向部际协调主要通过线上系统平台和线下联席会议制度来实现部门之间业务协同。纵向层级整合依托数字平台建设实现自上而下各个层级的一体化运行，这两个层面的融合目前在一些经济社会较发达的地区，如上海、浙江、深圳等已基本实现。部门功能的融合，主要体现在相关业务和相关人员的深度融合。在与相关业务的融合方面，比如北京市将打造“网格+接诉”即网格业务和呼叫业务融合，共同发挥着处理公共事务和个体事务的作用。在人员融合方面，目前仅个别省份或地区建立了专职网格员制度，大部分地区受财力限制并没有招聘专职人员，常常让社区内的工作人员兼任网格员，即使有些地区招聘了专职网格员，也多赋予其社工身份。这就导致在具体社区工作中网格员和社工身份相互融合。业务和人员的融合导致政策制定也趋向融合。和前些年地方颁布的网格化的政策文件比较来看，近两年更注重“网格联动和共治”，文件制定单位常常由地方人大来承担，把“网格联动”或“网格共治”作为《网格化管理服务条例》主要章节来阐述。比如政策文本要求“政法委（综合治理）牵头，民政、营商环境、数据管理、公安、信访、税务、司法行政、城市管理、住房和城乡建设、人力资源和社会保障、市场监督管理、自然资源、生态环境、卫生健康、民族宗教、农业农村、应急管理、消防救援等部门（以下简称网格联动部门）协同，按照各自职责共同做好网格化管理服务工作”^①国家法律法规数据库：黑河市网格化管理服务条例，https://flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDgxOD E4ODMyMWMwYTAxODg1NjIzY2NmNDVjZGE%3D，最后访问日期，2023 年8 月2 日。，显然这些内容强调各部门之间的联动性和与社会的共建性。

网格化的融合发展趋势必然要推进政策领域根据议题而融合发展，但在融合发展过程中也存在着诸多制约因素。一是政策主体分散。各地网格化建设主管或牵头单位种类繁多。从市级层面来看，网格工作主管或牵头单位有组织部、政法委、数据局、政府办、民政局、城管局等至少6 种类型，即使在市及其下辖的区或县也不完全统一，比如市级层面主要由政法委牵头，市辖县级层面由组织部管理负责。虽然各地可以结合实际开展特色工作，一些地方也设立社区工作或社会建设领导小组来统筹，但是牵头单位或主管单位决定着工作体系建设和工作内容偏向及重点，这就造成网格内部治理结构过于多元，长期下去将难以形成合力从而治理好外部复杂的社会。二是政策执行“网社”不分。目前仅个别省份或地区建立了专职网格员制度，大部分地区受财力限制并没有招聘专职人员，常常让社区内的工作人员兼任网格员，即使有些地区招聘了专职网格员，也多赋予其社会服务工作的职责，而后者通常是社工的职责。这就导致在具体社区工作中，网格员和社工身份不明确，职责内容不清晰，社工一个人干两个人的活，不仅影响着工作积极性，影响着网格员或社工的职业发展，更是影响着基层队伍建设，不利于区域社会治理整体发展。与此同时，全国各地网格员的称谓可谓五花八门，有“社区网格员”“城市网格员”“农村网格员”“数治网格员”；也有“专职网格员”“兼职网格员”“专属网格员”等。2020 年6 月28 日，人社部、市场监管总局、国家统计局联合发布了“城市管理网格员”（3-01-04-02）新职业，2022 年6 月27 日人社部发布《城市管理网格员职业技能国家标准》，该职业已经纳入2022 年版《国家职业分类大典》。但是“城市管理网格员”称谓与所从事的社区服务工作的现实相背离。三是政策宣传薄弱，实务界思想认识不统一。上面千根线全部落到网格员这一根针的针眼里，“什么是网格？一网一大筐”这是基层实践的真实写照。学术界对网格及其网格员的解释相对清晰，但是实践与理论差距较大，现实情况是有人认为网格员是社工，是城管，是志愿者，是楼栋长。各地都在做网格工作，到处都能看到网格员袖章和墙上名牌，但是网格及网格员到底是什么，牵头单位或主管单位各执己见，工作人员和群众说不清楚，大家似乎并没有对网格形成统一认识。然而网格员活跃在社区，与群众朝夕相处，联系最为密切，他们的一举一动代表着政府管理服务能力和水平。因此需要尽快厘清网格概念及其功能作用，明确网格员身份定位和工作职责等，并面向社会进行舆论宣传引导，增进全社会对这一事业和职业的认识，增进政民感情。

三、网格化政策优化路径

“融合”是网格化未来发展趋势之一，但是在发展过程中也存在上述的各种制约因素，因此要不断优化政策过程，特别是从主体、理念、对象以及执行等层面进一步明晰未来网格化政策发展的重点。

（一）政策主体：从单一到多元参与

多年来，无论学术界还是实务界，均普遍关注了网格化中行政与自治的关系，也即政府单一推动与多元力量参与不足的问题。这一问题在网格化前十年的发展中并不显著。城市管理网格化主要是针对城市部件管理，通过对地区科学划分网格和平台系统建设来促进部门间协同处置公共问题，主要由政府主导运用行政手段和技术手段来解决城市管理问题，这样的运行逻辑很少涉及单一和多元的问题。但是在发展的后十年，网格化理念和技术被运用到社区治理中而形成了如今的社区网格，大家从基层社会再组织视角出发去看待社区网格化，那么行政和自治的问题也就成为关系网格未来能否健康可持续发展的关键问题。

社区网格化实际上就是利用网格技术手段将辖区划分为若干“格”，在每个小网格内配备网格长、巡查员、警务员以及网格员等，让他们共同为小网格服务，共同维护小网格社会的安定和谐与发展繁荣。在小格内参与社区治理的不仅仅有公职人员，同时还包括各种社会组织、社会上各领域的专家以及热心公益和为人民服务的群众。通过小小的网格调动大大的资源和力量，使党组织、政府、社会组织以及群众力量得到整合。换言之，区域越小越容易组织和动员。通过网格技术手段突破地理空间限制，在居民密集的居住社区、辖区划分成更小的治理空间，借助网格化微单元的这一优势，短时间内就可以把分散的个人或组织整合并动员起来。在微小的网格中基于公共或个人事务，党组织发挥领导核心作用，政府担任主导者角色，社会组织在其中辅助，群众志愿服务，大家齐心协力共同致力于构建和谐稳定的小网格，使每个小网格都得到有效治理。而每个网格的合作治理就能带动社区整体有效治理，从而带动整个基层社会乃至全社会的有效治理。例如，青岛市南区湛山街道在网格内建立了网格自管会，把网格员、楼长、志愿者等先组织起来，用自管会力量再动员和组织、服务管理原子化的居民群众，这样以网格为单元组织动员群众，也为群众参与治理提供了新路径。总之，和原来的城市网格管理相比，社区网格被赋予了新的内涵。这就需要在政策议程设置、政策方案制定、政策出台、执行以及评估中处理好单一与多元、政府和社会的关系，不断完善多元主体参与机制，拓宽参与渠道，着重增强社会和群众的政策全过程参与。

（二）政策理念：从管理到管理和服务有机整合

以管理为主的城市管理和以服务为主的社区治理，由于其业务重点不同，网格的建设任务也应该有所区别。在城市管理阶段，大多数地方基层政府构建的“网格”都是管制型的，网格化管理平台主要整合了公安、城管、维稳、建设、卫生等执法力量，执行社会治安、维护稳定、城市管理等相应的管制功能。网格员被称为“城市管理监督员”，主要是因为要通过城市通等手机端采集环境、交通等公共问题，监督业务部门协同解决这些城市问题。但是随着社区网格的逐渐发展成型，网格化一方面承担了管理监督的功能，另一方面也需要承担服务群众的职责。

社区网格不应仅限于作为管理和基层维稳的手段，而应该成为既是管理的平台也是提供服务的平台。管理和服务是一体两面的关系，管理是服务的手段和过程，服务是管理的目的和方向。社区网格最贴近群众，具有最先了解群众服务需要和直接服务群众的天然优势，可以将服务内嵌于网格化管理之中，积极促成管理与服务在单元格内的有机融合，从而提升网格内的事件处置和管理服务的精细化水平。例如，有些地区颁布文件不断强化网格的服务功能，要求网格员通过上门入户为群众提供零距离服务，从而提高社区服务的精准度。总之，在社区网格化管理中要避免城市网格监督管理的惯性思维，要把管理和服务有机整合起来，落实到政策过程中来，同时通过合适的政策工具有效管理社会、服务民生。

（三）政策对象：从繁杂多样到部门统筹

从国家层面来看，住建部是最早推动网格化建设的单位。中央政法委后来面向全国开展社会管理试点工作，网格化才被进一步推广至社会治理领域。2013 年党的十八届三中全会又从党中央和国家层面整体部署，之后从中央到地方纷纷围绕着安全生产、消防安全、食品安全、市政管理、环保监督、医疗卫生、劳动保障、住建管理、社会治安、应急管理10 种政策对象纷纷出台相关政策文件，推动各领域各行业网格化向纵深发展。如国务院安委会办公室2017 年发布《关于加强基层安全生产网格化监管工作的指导意见》，农业农村部2021 年出台《关于加强乡镇农产品质量安全网格化管理的意见》，辽宁省林业和草原局2022 年发布《辽宁省森林草原防火网格化管理实施方案（试行）》通知等。政策对象多样也反过来说明网格建设业务基本分散在各部门中。值得指出的是，目前国家层面既没有网格化建设和发展的统筹机构，更没有整体性、专门性的法规制度来指导实践。因此应尽快从顶层设计上做好组织规划和业务指导，进而制定专门规范文件，发布网格化建设指导意见，明确各省建设原则和目标，明确各省建设归口单位和“网格员”身份职能，提出网格运行一般性体制机制运行要求，建立以群众满意度为主导的网格考评体系等。此外，由于政策对象多样造成牵头部门繁多，网格类型差异加大，因此在规范其建设的同时，应深入调研论证，归纳总结现有网格建设的类型，比如以城市和乡村为单位，以功能划分网格类型，选择可供其他地区复制的政策方案，推动其向全国各地扩散。

（四）政策执行：从城乡捆绑到依乡情施策

史密斯政策执行模型强调政策执行的环境因素，认为环境是一个综合性的概念，其隐性的作用是影响政策执行发挥的关键。从目前地方制度文件发布来看，大多是将城市和乡村捆绑一起出台相关政策，如有些地方出台了《城乡网格化管理服务条例》《城乡网格化服务管理实施细则》《城乡网格化管理办法》等。然而，起源于城市管理的网格化模式被推广至广大农村地区后能否有效嵌入乡村社会？这个问题需要审慎对待。网格平台系统建设的资金需求较大，较大的投入对于本不宽裕的乡镇政府来说也是不小的财政压力。乡村社会具有田地面积广、“空心化”、熟人社会等特点，与注重系统建设和硬件设施建设相比，还是应该结合农村实际，以网格为依托增强网格员与村民面对面的沟通交流和服务。如苏北地区某个乡镇根据该镇的实际情况，将网格聚焦在便民服务上，网格员上门帮助无法使用智能设备的老人和留守儿童解决生产生活问题，为老弱病残或行走不便的村民提供上门代办服务。因此，尽快建立健全适合农村实际和特点的网格规章制度，特别是建立资金投入审查制度，规范网格建设内容及操作流程。

参考文献：略

来源：中国社会治理研究会公众号  作者：朱瑞 张青青 

★朱瑞：北京师范大学中国社会管理研究院副院长；张青青：北京师范大学中国社会管理研究院科研助理。