随着数字经济的快速发展，数据已成为关键的生产要素，对经济增长和社会进步具有重要影响。全球范围内，数据要素市场正在兴起，成为推动经济发展的新引擎。

《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称“《决定》”）提出，培育全国一体化技术和数据市场。《决定》还提出，加快建立数据产权归属认定、市场交易、权益分配、利益保护制度。

数据要素能为当前中国经济提供哪些新的增长点？数据要素市场建设进展如何？对此，21世纪经济报道专访了国家信息中心信息化和产业发展部主任、国家大数据发展专家咨询委员会秘书长单志广。

单志广表示，发展数字经济，推进经济社会数字化转型不再是选择题，而是必答题，更是抢答题。当前迫切需要通过“数据要素X”行动，构建和完善数字经济产业生态体系。目前，数据要素市场发展还面临不少技术层面、工作实操层面的具体问题，亟需根据具体的需求场景制定适用的标准、规范和操作规程等。同时，加快推动数据基础设施布局，推动构建全国一体化算力网，应防止重建设轻需求、重设施轻应用，做好供需匹配和设施应用精准对接。

以“数据要素X”完善数字经济产业生态体系

《21世纪》：在传统生产要素效率边际递减的背景下，数据要素能为当前中国经济提供哪些新的增长点？

单志广：与土地等传统要素资源相比，数据要素具有非消耗性、可共享性、自增值性三大特征，打破了土地、资本等传统生产要素有限供给对经济增长的制约，为可持续发展提供了基础与可能。

数据是新型生产要素，对土地、劳动力、资本、技术等生产要素具有放大、叠加、倍增作用，能够通过数字化转型，实现数字时代生产力和生产关系的重构再造，推动生产方式、生活方式和治理方式实现深刻变革。发挥数据要素报酬递增、低成本复用等特点，可以优化资源配置，赋能实体经济，发展新质生产力，推动生产生活、经济发展和社会治理方式深刻变革，对推动高质量发展具有重要意义。

数字经济的核心特征是个性化，即基于数据驱动实现需求个性化、制造个性化、服务个性化。按照麦肯锡的研究，通过个性化可以给经济带来5-8倍的回报。

当前，我国正处在新旧两种经济形态转换的关键节点。发展数字经济，推进经济社会数字化转型不再是选择题，而是必答题，更是抢答题，事关发展大局。然而，受制度缺失、供需错配、基础差异等因素制约，数据、算法、计算能力、技术创新、人才储备等方面还存在很多不足，无法满足快速多变的业务需求，也无法适应层出不穷的新兴技术。数据资产评估、确权交易、流通服务等新的发展业态成长周期短、规模体量小、业务不成熟，发展进展较慢，尚未形成大生态。我国新旧两种经济形态转换仍有很长的路要走，需要发挥好超大人口基数、丰富应用场景、超大市场规模等优势，把握新市场孕育、新优势构建机会，系统布局数字产业化、产业数字化、数据价值化，加快信息领域关键技术突破，扎实推进新型基础设施建设，推进实现转型发展向上跃升、破局突围。

为此，当前迫切需要通过“数据要素X”行动，构建和完善数字经济产业生态体系。以数据生产要素为核心，以数据流引领物资流、人才流、技术流、资金流，形成产业链上下游和跨行业融合的数字化生态体系，构建“设备数字化-生产线数字化-车间数字化-工厂数字化-企业数字化-产业链数字化-数字化生态”的体系化数据融合范式，打造“数字化企业-数字化产业链-数字化生态”三位一体、递阶演进的产业价值网，构建“生产服务+商业模式+金融服务”的数字化生态，将各类信息、流量上升到数据资产的高度，进而借助线上与线下、软件与硬件、制造与服务、产品与服务、流量与数据、场景与内容相结合，充分把条块分割的、泾渭分明的技术张力、企业边界、商业疆域、产业界限予以贯通，形成产业跨界融合、企业互联融通、商业结构再造、技术集成应用的发展态势。

《21世纪》：《决定》提出培育全国一体化技术和数据市场。在培育建设过程中，如何避免数据要素空心化的问题？

单志广：数据具有规模经济效应。但是单个数据没有价值，规模化的数据才有价值。数据集本身的场内交易和场外交易，只是数据价值化的很小部分。数据要素成为数字化产品和服务的内在组成部分和关键价值因素，才能实现数据对经济的放大、叠加和倍增作用。数字经济的核心价值是通过数据要素改变生产函数，让数据要素成为数字化产品和服务的关键价值变量，从而实现通过信息的增长，实现经济的增长，避免数据要素价值空心化。

不过，目前数据要素市场发展还面临不少技术层面、工作实操层面的具体问题，亟需根据具体的需求场景制定适用的标准、规范和操作规程等。例如，分级分类的数据登记、确权授权仍然缺乏操作依据，数据交易中心的交易规则、技术支撑等工作仍然处于起步探索阶段，数据产权制度、定价机制、流通机制、数据监管、收益分配等制度仍需要进一步细化落实，数据要素市场尚不健全。

“数据二十条”只是建立数据基础制度的重要一步，但要指导操作实施仍有大量细节没有现成答案，数据基础制度从订立框架到丰富完善仍然任重道远，还需要在制度建设、技术路径、发展模式等方面进一步落细落实。

我国目前正在实施的“数据要素X”行动，就是要发挥我国超大规模市场、海量数据资源、丰富应用场景等多重优势，推动数据要素与劳动力、资本等要素协同，以数据流引领技术流、资金流、人才流、物资流，突破传统资源要素约束，提高全要素生产率；促进数据多场景应用、多主体复用，培育基于数据要素的新产品和新服务，实现知识扩散、价值倍增，开辟经济增长新空间；加快多元数据融合，通过数据规模扩张和数据类型丰富来促进生产工具创新升级，催生新产业、新模式，培育经济发展新动能。

数据资源持有权需要统一规定

《21世纪》：《决定》提出，加快建立数据产权归属认定、市场交易、权益分配、利益保护制度。目前全世界还没有形成数据产权制度的共识，你认为中国化的数据产权制度应该注重哪些方面？

单志广：数据产权制度是数据基础制度的核心和关键，也是构建数据基础制度的焦点和难点。

客观来讲，当前全球对数据产权还处在理论研究探索期和实践摸索期，包括美国、欧盟、中国在内的国际社会在理论研究上尚没有达成一致公认的意见，制度设计方面尚没有成熟的经验。

数据资源作为新型生产要素，与自然人、平台企业、政府等密切相关，与生产者、消费者紧密连接，在各类应用系统中融通流动，本质上具有非竞争性、公共资源的特点，而劳动力、资本、土地等传统生产要素完全排他的确权思路难以适用于数据资源，现实中实现清晰的数据确权存在较大难度。比如个人、企业与政府均有主张平台数据权力的合理性，难以将其完整地界定给某个单一的主体，而只能进行产权束拆分，这将导致数据流转过程中遭遇诸多落地挑战。

由此可见，数据与传统普通实物的所有性质不同，无法将所有权绝对化。数据要素的确权难度要高于传统生产要素，也意味着数字经济领域的产权纠纷将比传统经济领域更为复杂。

数据确权问题非常复杂，数据确权、定价都有难度。为了促进数据流通，目前的思路是不回避对所有权问题的继续讨论，但采用数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”方法，先强调使用权，以便数据流通。

但是，现行立法和相关司法解释并未就数据资源持有权给出明确解释，如何正确理解数据资源持有权的基本内涵，不仅涉及数据产权运行机制中权利分置的基本构建，而且会影响数据要素流通和交易制度的建设，乃至对数字经济的整体发展带来重大影响。根据法学专家的观点，从法律上解释，“持有”与“占有”不同，强调人对物的实际直接支配或控制，强调纯粹的空间关系。“持有”不存在法律上的继承或转移，而“占有”可以转移和继承。“持有权”更不同于“所有权”，所有权是一项独立的完全物权，而持有权则是事实性的、不依赖于所有权源的、对某种物（包括有形或无形）通过一定的方式或手段有意识地控制或支配。

下一步，相关权威机构需要正确界定数据资源持有者及权益归属，就数据资源持有权的具体权能做出统一规定，尤其应当明确数据资源持有权的积极权能和消极权能的具体内容，以便于数据资源持有者能够正确理解和行使这一权利。要依法确认数据资源持有者持有数据资源的范围，并依法保护数据资源持有者合法权益。同时，禁止或者限制数据持有者垄断数据资源，尽可能消除数据壁垒，通过数据流通最大化地释放数据价值。

全国一体化算力网要做好供需对接

《21世纪》：数据要素市场化的发展离不开数据基础设施，目前我国正在加快建设全国一体化算力网，面对这样一个跨区跨域、要素复杂、应用多元的巨大系统，在实践落地的过程中要注意什么问题？

单志广：全国一体化算力体系本质上是一个规模庞大、跨区跨域、要素复杂、应用多样、不断演化的复杂巨系统，在实践层面仍面临一些挑战，需要准确理解和把握算力建设领域的关键问题，科学谋划，切实推进算力经济高质高效持续发展。

最重要的就是防止重建设轻需求、重设施轻应用，做好供需匹配和设施应用精准对接。与水网、电网的调度机制不同，算力不能通过网络调度，即算力无法沿着网络流动。算力本身是固定在算力中心的，物理上不可移动，需通过网络把数据、业务和应用从异地汇聚到算力中心进行计算，本质上调度的是“计算任务”。

对此，要强化业务应用导向。算力网和物联网一样，需要有真实的应用场景牵引，根据实际应用需求进行分级、分域、分区的互联互通。如果没有真实的应用场景牵引，就没有对算力设施进行普遍互联的需求，要避免形成算力网在短期内就需要“普遍泛在互联”的误判；没有业务应用支撑，算力设施就无法发挥应有作用，反而会造成设施空置、能源空耗、供给过剩和缺乏效益。

由于用户数据类型多样、业务需求各异，跨区域“数”与“算”的匹配需处理好网络性能、算力实时性、数据安全等问题，在业务应用层面做好供需匹配和精准对接，加强各地各领域多层级协调配合，开展性能、价格、效益、安全等多方面评估和测算，形成应用需求牵引和安全可信的长效动力机制。

中西部地区数据中心的在用机架数的全国占比已上升到39%，超过北京、上海、广东三个数据中心聚集区的在用机架数的全国占比（31%），但机器利用率不高。“东数西算”工程在西部建设的四个数据中心基地如何开展业务，大幅度提高算力的利用率，这是至关重要的核心问题，必须抓紧研究、科学规划。

《21世纪》：“东数西算”工程已历时两年多，在全国一体化算力体系总体布局下，应该如何科学理解“东数西算”的定位？

单志广：“东数西算”可直观理解为把东部的算力需求调到西部来计算。从目标上看，“东数西算”工程将主要适用于视频渲染、离线分析、报表分析、存储备份等延时不敏感的应用和非实时算力需求，而工业互联网、远程驾驶、远程医疗、即时通信等实时性较强的延时敏感型应用需求则主要由本地算力和近地算力承载。就目前的技术而言，具有实时性的本地数据无法搬到异地计算，因此西部目前主要考虑的是承载后台加工、离线分析、存储备份等非实时算力需求。

构建全国一体化算力体系的核心是开展全国范围内算力资源的布局和优化，是相对总体性的概念，“东数西算”工程是其中的一项重要内容。“东数东算”、“西数西算”、“南数南算”、“北数北算” 是全国一体化算力体系的主体，“东数西算”是对“A数A算” 等本地计算、近地计算的补充和完善，而不是相反。

现在计算机内部的通信是纳秒级的，在广域网上通信是毫秒级的。目前算力网只能在毫秒级的层面上谈分布式计算，做到粗粒度的分布式任务的调度。目前构建算力网的技术仍不是很成熟，需要做很多深入的研究。要稳步有序推动全国相关算力中心和枢纽节点根据应用需求进行局域或广域的联通组网，逐步建立成熟的调度系统和机制，更好实现面向业务需求、符合服务质量（QoS）和成本等要求的全网、实时、动态的任务优化调度，加快建设全国一体化算力体系，稳步推进“东数西算”工程，持续夯实算网根基，坚决避免盲目建设、重复建设、一哄而上、算力“烂尾”。

（来源：21世纪经济报道；作者：缴翼飞；编辑：李博）