基层应急管理体系是国家应急管理体系的根基和保障，只有不断提高基层应急管理体系的韧性和适应性，才能持续强化国家的总体安全和整体稳固。武汉大学政治与公共管理学院教授容志在《国家治理》撰文指出，新形势下，公共安全日益呈现政治性、整体性、协同性和基础性等特征。因此，必须坚持总体国家安全观，按照大安全大应急框架的要求，构建全过程、全主体、全方位的应急管理体系，才能系统地增强基层公共安全体系各要素的能力，提高各要素间的相互联系与协作水平，进而实现韧性治理水平的整体提升。

党的二十大报告明确提出：“坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型。”党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》强调：要“深化城市安全韧性提升行动”，“强化基层应急基础和力量”。这是相当长一段时间内我国应急管理体系建设和发展的重要目标和战略部署。基层应急管理体系是国家应急管理体系的根基和保障，只有不断提高基层应急管理体系的韧性和适应性，才能持续强化国家的总体安全和整体稳固。同时， 基层空间处于国家与社会的交接面，是国家进行社会治理的界面，因此基层治理又有着许多不同于国家治理和政府管理的其他层面的特点。我们需要打破传统的条块思维和组织惯性，扬长避短，精心设计，有针对性地发挥基层治理“大安全大应急”的特征和优势，不断提高基层韧性治理水平。

新形势下公共安全的性质与特点

随着全球化和城市化的快速推进，数字技术的加速迭代，以及全球性的气候极端性变化，人类进入了不确定性日益增强的时代。这样的时代背景对传统的公共安全体系提出了更多和更高的严峻挑战。如何面对这些挑战，是全球所有国家面临的共同问题。可以说，分析新时代公共安全的环境和需求，认清公共安全的性质和特点，是做好相关工作的重要前提和基础。

第一，政治性。公共安全是一种公共产品，也是所有国家和社会都珍视的重要社会价值。古往今来，所有的国家和政府都在维护基本的社会生活秩序，保障社会成员的生命财产安全，这也成为了基本的政治职能。尤其是在我国的历史文化中，一直强调“安居乐业”“国泰民安”，更是把安全放到了非常高的位置。在中国式现代化的进程中，人民对美好生活的向往，首先就包含着对安全、安定、稳定生活的向往。公共安全和社会稳定为国家强盛和中国式现代化的实现提供了坚实的支撑。因此，在一个充满着不确定性的时代，公共安全问题绝不仅仅是一个技术和管理问题。在某种程度上，它也是重要的政治问题，要求我们必须从政治的高度来看待和审视公共安全问题，重视公共安全的政治属性。政治属性对应的是政治责任，政治责任意味着政治功能，所以习近平总书记明确指出：“各级党委和政府要切实担负起‘促一方发展、保一方平安’的政治责任，严格落实责任制。”这正是对公共安全的政治属性和政治功能的最准确论述与表达。

第二，整体性。总体国家安全观将国家安全的各个方面视为一个有机的整体，既相互联系又相互制约，既互相依赖又互为基础，这是科学的世界观和方法论，对于指导国家安全的各项工作具有重大意义和价值。事实上，随着科学技术和经济社会的不断发展，安全问题不仅日益凸显，其表现形式也日趋多样。然而，不同形式的安全之间并不存在本质上的差别。正如风险的复杂化一样，不同种类的风险在特定环境或情境中相互作用、交叉重叠，从而产生新的、更加复杂的风险形态。既可能是多个灾害在同一时间空间中同时发生，也可能是多个灾害在不同时间空间中连续发生，二者之间存在相互演化的可能。公共安全整体论意味着必须从整体上看待安全问题，不能将其分开和割裂。公共安全也是国家安全的一个重要方面，它同其他的安全形态也紧密联系和相互关联。我们不能脱离大安全观来片面看待公共安全问题，应该把公共安全问题放在总的国家安全背景下来思考。大安全观就是强调国家安全的整体性、系统性和综合性，强调各种安全之间的有机融合，这是在中国式现代化背景下讨论安全问题的一个基本原则。

第三，协同性。国家安全的整体性决定了国家安全的协同性，也就是说，只有通过多种安全之间的相互支撑与联动，才能最终确保国家的整体安全和系统安全。这体现在几个方面：一是不同安全类型之间的协调与互动，如内部安全与外部安全之间，传统安全与非传统安全之间等。这就需要从总体和战略上进行统筹协同，克服头痛医头脚痛医脚的弊病。二是从事安全管理的部门之间的协调和统筹。从实践层面看，只有这些部门之间相互协作、有效配合，才能形成工作合力，提高工作效率，真正增强安全系统的整体韧性。三是国家治理同社会规范、公众参与之间的协同。国家治理主要体现为法律规制、政策引导、政府监管和行政管理，这些都是确保公共安全的制度基础，但作为复杂巨系统，社会的公共安全还必须依靠全社会的力量，社会组织、市场和公众等多元主体需要在共同的价值引领下形成合力，才能有效防范化解重大风险，也才能真正保证国家和社会的各方面安全。

第四，基础性。如果一个系统缺乏稳固的根基，也就无法保证整体稳定和韧性，在巨大外力冲击之下无力保持原状及其功能。公共安全关系到千家万户，也涉及到各个行业和多个领域，是一项涵盖面广、参与者众、流程环节多的系统工程。从根本上说，如果缺乏安全的基本要素，包括有安全意识和技能的人、安全的生产系统，如果缺乏有效的安全管理制度，如果缺乏安全导向的社会氛围和文化，就不可能实现真正的本质安全。安全正如一棵大树，必须植根于国家治理和社会运行的土壤之中。因此，必须强化公共安全治理的基层网络，既将各类风险隐患解决在萌芽状态，增加基层公共安全体系的运行效能，也能够从容应对各类突发状况，增强抵御重大风险冲击的整体韧性。

以上特性决定了当前公共安全治理模式不断走向系统化和综合化的内在趋势和要求。因此，传统的条块分割、部门主导和彼此分离的应急管理体系难以应对日益复杂化和重叠化的风险环境。通过构建大安全大应急框架，提高基层韧性治理能力，成为新时代公共安全体系建设和发展的必然要求。

我国基层公共安全体系的优势与不足

应该说，新世纪以来，特别是随着“一案三制”建设的稳步推进，国家应急管理体系和能力都有了长足的进步。基层公共安全体系的各类要素，包括机构、预案、队伍、物资、技术等，都在逐步完善和发展之中。特别是经过重大公共卫生事件的考验和淬炼，以网格化为主要形态的基层公共安全网络及其韧性水平得到了显著提升。这些都为中国式现代化的实现提供了重要的基础和保障。从整体上看，我国基层公共安全体系在三方面存在明显优势。

第一，党的集中统一领导所形成的政治优势。我们开展的许多重大抗灾救灾和灾后恢复重建取得的伟大成就，充分体现了中国共产党的领导和我国社会主义制度的优越性。我们始终将坚持和加强党的全面领导作为应对重大自然灾害风险挑战的根本保证。坚持中国共产党的领导，对于建立和完善中国式公共安全体系而言意义重大。首先，党的领导确定了国家公共安全体系的基本价值准则和目标取向，包括坚持总体国家安全观，坚持统筹发展和安全，坚持人民至上、生命至上，把人民群众的安全放在首位等。这些价值原则为国家公共安全和应急管理体系建设与实践指明了正确方向，也为重大危机时的决策提供了遵循标准。其次，党的坚强领导能够有效克服行政体系条块分割的组织困境，防止管理资源碎片化倾向，形成协同应急的合力。特别是在基层空间中，行政组织、自治组织、社会组织、市场组织等多元主体共同存在，且往往互不隶属、彼此独立，只有依靠党的坚强领导，才能最大程度整合、动员多元力量进行灾害防御和应对，这也是“大安全大应急”得以建构的基础和保障。

第二，健全的基层政权组织结构所形成的治理网络。农村地区的乡镇和城市地区的区及其派出机构——街道构成了我国的基层政权。在此基础上，农村和城市按照居民的聚居情况建立了村民委员会和居民委员会，尽管二者并不属于基层政权的范畴，但同样属于基层治理的重要力量和基本依靠，所以与我国的基层政权运行密切相关。可以说，健全的基层政权组织结构是我国基层治理的一个重要特点和显著优势。在此基础上，不断向下延伸，形成了健全严密的组织体系和治理网络。以网格化为例，网格化管理其实是在现有社区（村居委）的基础之上继续向下延伸所形成的一种更加精细化的国家治理与居民自治相互融合的治理形态。事实证明，网格化这种治理形态不仅能够实现基层公共安全的精细化治理，有利于排查各类风险隐患，而且能够有效地组织和动员群众，将群众的力量吸纳到公共安全治理过程中。特别是在应对重大公共卫生事件的过程中，社区网格化发挥了重要的基础性作用。有些地方结合具体实践情况，将网格化管理进一步延伸到楼栋、楼组，不仅将服务送到了群众身边，也引导群众积极参与身边的公共事务，公共安全的底网被进一步织密。

第三，强大的基层组织动员能力。群众路线是中国共产党长期革命和建设经验的总结，也是基层治理中的重要工作方法。著名的“枫桥经验”、群防群治、联防联控等都是群众路线在基层公共安全领域的典型体现。这些方法不仅能够将矛盾和风险化解在基层，防止矛盾和风险扩大化，也能够创造公众参与和社会协同的实践渠道，增强社会信任、信息共享和互助友爱的社会氛围。事实上，在中国共产党的长期革命和建设实践中，重视、发动和动员群众已经成为管理国家事务和公共安全事务的重要方式和方法。通过长期的群众路线建设，特别是面向基层的群众路线，已经形成了非常强大的基层动员组织能力。在新形势下，要坚持群众观点和群众路线，坚持社会共治，积极推进安全风险网格化管理，筑牢防灾减灾救灾的人民防线。

当然，相较于建设大安全大应急框架的总体要求，目前基层公共安全体系还存在一些明显问题和不足，也面临着若干方面的制约因素。

一是综合治理任务繁重。基层处于国家与社会的交界面，既是国家政策的重要执行者，也要面对广大群众做好管理服务工作。特别是在社会治理重心下移的背景下，部分公共管理和服务事务向基层下沉，基层要面临的各项管理和公共安全治理的工作和任务增多，在一定程度上制约了基层对公共安全问题的敏感性和关注度。

二是应急管理专业能力不足。专业性的应急管理部门主要在县级及以上政府设置，因此，相对而言，基层公共安全机构和人员的专业性不足，区域之间的差异也比较大，缺乏专业性的应急管理人才成为普遍现象。一般来说，基层治理的优势在于有着丰富的地方性知识和社会资源网络，但劣势即在于应急管理的专业化水平不高。

三是基层治理权责不对等。近年来，政府治理社会、服务民众的大量事务下移到了基层，但相应的治理权力和资源还没有同步下沉，所以基层存在权责不对等的问题。在缺乏管理和执法资源的情况下，基层面对风险有时只能靠说服教育的方式来解决问题，这也就限制了基层的治理能力。

我国基层韧性治理水平的提升路径

韧性的本义是指物体在受到外力冲击时，保持或快速恢复原有状态和功能的能力与性质。现代社会是一个复杂巨系统，这一系统的安全韧性是一种复合型韧性，涵盖了多重维度和多维角度。不同于物理空间层面和经济基础层面的韧性，治理层面的韧性特指社会在组织、管理和治理过程中所体现出的抵抗外力、保持系统稳定且不断提升系统安全性能的能力与性质。多数情况下，治理的韧性并非意味着完全避免突发事件或各类灾害等外力的冲击，而是特别强调在受到外力冲击后，能够迅速借助政策、管理等手段，有效地组织、动员和整合全社会的多元力量，共同构建起有效的防御与应对的组织体系，从而快速从灾害和混乱中恢复过来。

大安全大应急框架是对传统应急管理体系的改革优化和适应性调整。“大安全”强调国家安全的整体性和综合性，主张加强各类安全领域间的协同互动，构成相互支撑和促进的态势。“大应急”则是大安全的实现路径和方式，强调公共安全相关部门的全灾种整合，从预防、准备、响应到恢复的全过程管理，以及多元主体间的全方位协同。

可以说，大安全大应急框架同韧性治理之间存在非常紧密的内在逻辑联系。一方面，韧性治理是大安全大应急框架运行的核心特征和根本指向。大安全理念所强调的多种安全要素的整合，以及大应急理念所追求的综合化、系统化的应急体系构建，其根本目的都是为了提高系统的整体韧性治理水平。另一方面，大安全大应急框架又是韧性治理的外在实现形态。只有通过树立有效的整体安全观和总体安全观，构建全过程、全主体、全方位的应急管理体系，才能系统地增强公共安全体系各要素的能力，提高各要素间的相互联系与协作水平，进而实现韧性治理水平的整体提升。

一是坚持党的领导，将党的领导贯穿到基层韧性治理的全方面、全过程。基层党组织在整合基层各方资源、动员广大民众共同维护公共安全等方面发挥着引领、整合和协调的关键作用，能否顺利应对突发事件是检验基层党组织执政能力的重要方式。坚持党对应急管理的全面领导，是构建我国基层社区韧性的重要特点，也是与西方韧性社区建设相区别的重要方面。事实上，党的领导是最广大人民群众根本利益的保障。正所谓“心向人民者，必定是民心所向”，只有坚持党的领导，才能够充分发挥集中力量办大事、集中力量应对巨灾和集中力量抵御重大风险的显著优势和能力。

二是构建融通型的治理结构。系统的韧性并不仅仅来自于组成要素的强大和稳固，更主要来源于各要素之间的紧密联系和内生结构。融通型结构意味着不能把基层同其它管理层级割裂开来，即不能就基层应急管理谈基层应急管理，而必须将其置于整个应急管理体系中综合考量，打通上下、左右、前后之间的关联，突破条块分割的传统组织结构和关系，使得信息、技术和资源能够有效流动。从上而下来看，县级以上政府的应急管理部门应从预案编制、人员培训、工作指导等方面对基层应急管理予以全面的指导和支持，而不应仅仅将任务简单下放给基层，让基层独自应对。从下而上来看，基层要把动态信息快速及时向上传递，同时在安全监督管理中对专业执法部门工作予以配合。只有上下协同，才能相互融合沟通，真正提升基层应急管理的治理韧性。

三是补齐基层安全基础设施的短板。基层基础设施，如交通、通信、供水和能源系统等，是在紧急情况下保障公共安全的关键要素，应从以下方面着手发力。推动公共服务资源向社区下沉，全面推进城市15分钟生活服务圈建设，加快推进农村生活服务便利化。推动城市治理的重心和配套资源向街道社区下沉，探索建立基层政府面向社区的治理资源统筹机制，增强城乡社区统筹使用人、财、物等资源的自主权，强化应急和风险防范物资储备保障。加强社区应急避难场所建设，健全完善微型消防站点。加强社区卫生医疗机构建设，提升基层卫生医疗保障服务能力，做好传染病、慢性病防控和儿童保健工作，推进健康社区和村居民委员会下属公共卫生委员会建设。健全应急广播体系，拓展突发事件预警信息发布渠道，提高公众应急意识和自救互救能力。

四是建设专兼结合的基层应急管理队伍。基于基层社会的特殊性，不可能大规模地设置专业型的应急管理岗位、配备大量专业人员，必须因地制宜，根据基层的具体情况，走专兼结合、平急结合的基层应急管理队伍建设之路。一方面，应设置一定数量的具备消防、安全生产、灾害防治、生命救治等多种技能的专业型岗位，配备相应的专业型人才。另一方面，应加大对社区专职成员、专职工作人员、社区志愿者和普通群众的安全教育，通过定期培训、演练等方式，提高兼职人员的应急能力和水平。同时，也应引导公共安全、应急管理类的社会组织进入社区、深入基层，与社区公共安全治理进行紧密的联系与互动，发挥社会组织专业化、群众化、灵活化和机动化的优势与特点。通过在公共安全领域形成社区、社会组织和社会工作者的三社联动，共同提高基层应急管理队伍的应急能力和水平。

五是构筑基层公共安全治理共同体，形成多主体全方面、全过程参与的“大应急”格局。党的十九届四中全会提出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全”。对于基层公共安全而言，该理念也同样适用。基层的韧性在很大程度上表现为对多元主体资源和力量的有效整合，并在此基础上形成合作治理和公共安全的共同生产。因此，应通过党建联建、网格化党建、区域化党建等方式，将乡镇街道、驻区单位、两新组织、社区居民、市场等多元主体紧密联动，形成公共安全共同体，多元组织在日常工作中开展联合培训演练。此外，可以将多方力量整合，通过网格化管理的方式，将人员、资源与社区网格化精准有效对接，实现信息互通、资源共享和系统应急，形成强大的韧性网络。

六是强化技术赋能，打造基层一体化智慧安全体系。充分利用大数据、物联网、人工智能等先进信息技术，推动公共安全管理体系数字化转型。打通部门壁垒，实现实时数据在上级部门与现实场景间的顺畅流动，构建基层数据实时更新、有效沉淀、快速共享、充分利用的管理体系。将“一网统管”等城市运行综合管理平台向社区网格、楼组延伸，打造立体化、一体化的公共安全管理平台，建立灵敏感知、精准分析、快速派单、高效处置和全面反馈的全流程应急管理机制。全面排查社区风险源和应急资源，建设社区风险“一张图”和公共安全“一张网”，实现基层应急管理从被动反应型向主动处置型转变，从经验判断型向前瞻预测型转变，提高基层的快速识别和反应能力。

来源 | 《国家治理》杂志2024年第15期

作者 | 武汉大学政治与公共管理学院教授  容 志